權(quán)，是億萬農(nóng)民最為關(guān)注和最為關(guān)心的核心權(quán)益。被稱為開啟新一輪農(nóng)村改革“閘門”的農(nóng)村土地確權(quán)工作，明確于黨的十七屆三中全會。而全國性地開展起來，始于2013年中央一號文件頒布。目前，各地都在開展卓有成效的積極探索，但也在實(shí)踐操作中感受到了不少困惑和難題。為了更好地開展這項(xiàng)工作，我們很有必要及時(shí)準(zhǔn)確地知道群眾之所思、之所盼、之所憂、之所急，更加扎實(shí)有效地把農(nóng)村土地確權(quán)工作做實(shí)、做細(xì)、做深、做透。
“知所思”把確權(quán)做實(shí)落地
目前正在推行的農(nóng)村土地確權(quán)工作，有人稱之為是“石破天驚的大事”，能讓廣大農(nóng)民再次“吃上定心丸”，能給農(nóng)村改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次注入“強(qiáng)心劑”，不僅利國，而且利民。
從利國來講，有利于國家“知家底”、“保耕地”、“求發(fā)展”、“促和諧”。所謂“知家底”，是指農(nóng)村土地確權(quán)中必須對所有土地進(jìn)行丈量，將全部面積匯總起來，就可以清楚地知道土地的準(zhǔn)確數(shù)量及地力質(zhì)量。所謂“保耕地”，是指農(nóng)村土地確權(quán)能夠激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的積極性，是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度等“兩個(gè)最嚴(yán)格制度”的有效舉措。所謂“求發(fā)展”，是指農(nóng)村土地確權(quán)能夠進(jìn)一步促動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是突破農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營瓶頸、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動(dòng)力源泉。所謂“促和諧”，是指農(nóng)村土地確權(quán)能夠化解與農(nóng)村土地伴生的諸多矛盾，是促進(jìn)農(nóng)村社會和諧相處、穩(wěn)定協(xié)同的現(xiàn)實(shí)需要。
從利民來講，有利于農(nóng)民“壯主業(yè)”、“護(hù)權(quán)益”、“拓融資”、“強(qiáng)增收”。所謂“壯主業(yè)”，是指農(nóng)村土地確權(quán)能讓農(nóng)民定地定權(quán)定心，真正成為土地的主人，將農(nóng)業(yè)視為永久的主要產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。所謂“護(hù)權(quán)益”，是指農(nóng)村土地確權(quán)能有效解決土地權(quán)屬糾紛，依法確認(rèn)農(nóng)民的土地權(quán)利，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的涉地權(quán)益。所謂“拓融資貸款”，是指農(nóng)村土地確權(quán)能以確權(quán)頒證為突破口探索農(nóng)村金融創(chuàng)新，解決農(nóng)民的信用貸款資源問題，使農(nóng)民貸款難的問題得到根本解決。所謂“強(qiáng)增收”，是指農(nóng)村土地確權(quán)能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民通過增投而增收的積極性，能獲得更多的土地流轉(zhuǎn)收益，能將土地資源變?yōu)楣煞莘窒淼揭?guī)模經(jīng)營的超額盈利。
因此，一定要在不斷加大宣傳力度、切實(shí)尊重農(nóng)民意愿的前提下，把地權(quán)踏實(shí)落地，讓農(nóng)民解除所有的疑慮，真信、真跟、真受益。
“知所盼”要從細(xì)微之處著手
土地是農(nóng)民的“命根子”，幾乎承載著他們的全部希望，任何關(guān)于土地的制度變革，都會觸動(dòng)他們的敏感神經(jīng)。關(guān)乎國計(jì)民生的農(nóng)村土地確權(quán)工作，既是新一輪農(nóng)村改革的開始，也是農(nóng)村改革最重要的環(huán)節(jié)。為此，我們必須用一顆精細(xì)、細(xì)膩之心來認(rèn)真對待，既積極又穩(wěn)妥地做好各項(xiàng)具體工作。
首先，無論是哪一個(gè)環(huán)節(jié)的工作人員，都要吃透國家政策和中央精神，不能誤讀和誤解，并將之原原本本地宣講、貫徹、執(zhí)行下去，絕對不能“截留”。否則，很可能會將“好經(jīng)念歪”，帶來難以挽回的影響和損失。
其次，無論是哪一宗土地權(quán)屬的確權(quán)和頒證，都要嚴(yán)格遵循一些基本原則，切實(shí)把握必需的證據(jù)依據(jù)?；驹瓌t，包括尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)的原則，有利于生產(chǎn)生活和社會穩(wěn)定的原則，分階段、區(qū)別不同情況處理原則等。證據(jù)依據(jù)，包括土地詳查形成的土地權(quán)屬協(xié)議書、認(rèn)定書及政府下達(dá)的土地權(quán)屬爭議處理決定，地籍、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料，新中國成立之后簽訂的土地、山林等權(quán)屬或界線的協(xié)議等。
再次，無論是哪一個(gè)地區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)，都要因地制宜、因時(shí)制宜、因需制宜地細(xì)心設(shè)計(jì)，拿出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、切實(shí)可行的方案。一方面，全面落實(shí)清理核實(shí)土地承包檔案，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，開展土地承包經(jīng)營權(quán)變更注銷登記，對其他承包方式開展確權(quán)登記頒證，做好土地承包經(jīng)營權(quán)登記資料歸檔，實(shí)施土地承包經(jīng)營信息化管理等重要內(nèi)容；另一方面，系統(tǒng)運(yùn)用全面收集歷史資料和圖片，通過試點(diǎn)統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)模式，組織相鄰權(quán)屬單位集中認(rèn)界，采信雙方簽訂的土地界線協(xié)議，把好政策規(guī)范關(guān)等實(shí)用技巧。
“知所憂”要破解各種難題
俗話說，好事多磨，農(nóng)村土地確權(quán)工作也是如此。一方面，其政策性強(qiáng)、牽扯面廣、工作量大、敏感性強(qiáng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身；另一方面，其涉及量大、消耗時(shí)長、利益攸關(guān)、要求嚴(yán)格，工作中遇到問題和困難又在所難免。唯一的出路，就是迎著難題去克服它。
現(xiàn)實(shí)問題主要體現(xiàn)在：宣傳不到位，相關(guān)政策落實(shí)存在“跑冒滴漏”情況；部分群眾參與積極性不高；部分干部重視不夠，存在動(dòng)力不足乃至敷衍現(xiàn)象；部門人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，無法完全適應(yīng)工作需要等。尤其是，普遍沒有一個(gè)清晰的土地登記賬目和一個(gè)有效的、圖賬對應(yīng)的地籍信息管理系統(tǒng)，無法清楚地掌握土地的時(shí)序演變及其空間信息。
操作困難主要體現(xiàn)在：除了存在一定的歷史遺留和權(quán)屬爭議等問題，權(quán)屬來源資料不全，經(jīng)費(fèi)不足影響工作開展，部分地方還沒有建立起專門的工作班子等困擾之外，主要就是有相當(dāng)一部分地區(qū)存在土地權(quán)屬關(guān)系混亂，確權(quán)難度很大等難題。這又具體體現(xiàn)在：二輪承包發(fā)證過程中舊的問題還沒有解決，一些新的矛盾又出現(xiàn)了；一些地方“老規(guī)矩”、“土合同”引發(fā)的土地私下調(diào)整帶來不少潛在糾紛，土地承包經(jīng)營權(quán)清晰界定很有難度；二輪承包的30年合同尚未失效的情況下是否要簽新的合同不明，不少政策性問題需進(jìn)一步確定；多出的不少原來瞞報(bào)的土地以及農(nóng)民新開荒的土地，需要相應(yīng)政策來處置等。尤其是，各地還比較普遍地存在一塊“難啃的骨頭”——農(nóng)民希望的再次平均分配的“公平訴求”與國家長時(shí)間執(zhí)行的“增人不增地，減人不減地”的土地政策有矛盾。
“知所急”做到有的放矢
踐行農(nóng)村土地確權(quán)工作，是新時(shí)期新階段農(nóng)村改革發(fā)展的必走之路，既不能因?yàn)榉敝貜?fù)雜而彷徨，也不能因?yàn)橛龅搅死_而棄之不做。中央要求2017年前后就要基本完成這項(xiàng)工作，為此，各地不僅要穩(wěn)步推進(jìn)，而且一定要達(dá)到保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、尊重歷史、民主協(xié)商、縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)、鼓勵(lì)創(chuàng)新等具體要求，切切實(shí)實(shí)地把好事做好。
首先，要明確正確的基本理念。比如：將調(diào)查摸底作為搞好農(nóng)村土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)；將“二調(diào)”面積作為農(nóng)村土地確權(quán)工作的關(guān)鍵；將群眾參與作為農(nóng)村土地確權(quán)工作的前提；將上下聯(lián)動(dòng)作為農(nóng)村土地確權(quán)工作的保障。
其次，要夯實(shí)必備的工作基礎(chǔ)。比如：搞好宣傳發(fā)動(dòng)，夯實(shí)廣大干群的思想認(rèn)識基礎(chǔ)；明晰每塊土地的權(quán)屬是否存在爭議，夯實(shí)土地確權(quán)分類處理的基礎(chǔ)；籌措足夠的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，夯實(shí)“既有錢養(yǎng)兵、又有錢打仗”的基礎(chǔ)；做好人員培訓(xùn)及專業(yè)技術(shù)、相關(guān)工具的準(zhǔn)備工作，夯實(shí)走好“強(qiáng)技術(shù)路線”的基礎(chǔ)。
再次，要拿出實(shí)效的應(yīng)對措施。比如：針對一些群眾“增人要增地，減人要減地”的呼聲，如果當(dāng)?shù)貨]有機(jī)動(dòng)地，最好的辦法仍是沿襲以前“增人不增地，減人不減地”的政策規(guī)定，因?yàn)檫@是在幾次責(zé)任制落實(shí)完善過程中形成的原則，即使在農(nóng)村土地確權(quán)之際，也還是消化問題和解決矛盾的底線。如果觸碰并突破了這個(gè)底線，就可能會使政策執(zhí)行走樣，就可能會產(chǎn)生新的矛盾。
最后，要健全長效的推進(jìn)機(jī)制。比如：分解目標(biāo)任務(wù)，健全責(zé)任追究機(jī)制；試行爭議仲裁，健全糾紛解決機(jī)制；開展復(fù)查核驗(yàn)，健全工作督查機(jī)制；關(guān)注群眾愿景，健全意見反饋機(jī)制等。