實際上，現(xiàn)在農(nóng)村最難的還是沒有資金發(fā)展和推動，因為農(nóng)村融資渠道較少，貸款相對來說又比較難。而且，貸款金額也不大，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

因此，如何破解鄉(xiāng)村振興的資金難題，打破資金困難帶來的一系列發(fā)展難題，是大家都在思考的問題，也是推動鄉(xiāng)村振興和發(fā)展的關(guān)鍵因素。

隨著鄉(xiāng)村振興政策的實施，如何帶動農(nóng)民致富，如何將農(nóng)村閑置宅基地和住房盤活，如何將農(nóng)村閑置的土地變得有價值，是農(nóng)村發(fā)展的基本要求。本文梳理了宅基地使用權(quán)（農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)）抵押擔保涉及的問題，以期對從事該項業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)有所參考。

問題6：宅基地使用權(quán)抵押有哪些限制條件？

（1）抵押權(quán)主體限制

《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》第2條規(guī)定：抵押權(quán)人僅限于銀行業(yè)金融機構(gòu)。

（2）抵押人條件限制

《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》第4條規(guī)定：借款人以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作抵押申請貸款的，應(yīng)同時符合以下條件：

（一）具有完全民事行為能力，無不良信用記錄；

（二）用于抵押的房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)沒有權(quán)屬爭議，依法擁有政府相關(guān)主管部門頒發(fā)的權(quán)屬證明，未列入征地拆遷范圍；

（三）除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)證明材料；

（四）所在的集體經(jīng)濟組織書面同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押及處置。

以共有農(nóng)民住房抵押的，還應(yīng)當取得其他共有人的書面同意。

（3）借款用途限制

借款人獲得的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，應(yīng)當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認可的合法用途。

問題7：宅基地使用權(quán)抵押是否以宅基地使用權(quán)登記“確權(quán)”為條件？

依《民法典》規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。

無論是《民法典》還是其他法律，均未對宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅作出與“登記生效”規(guī)則不同的規(guī)定。因而從解釋論上說，登記是宅基地使用權(quán)設(shè)立(取得)的條件，未經(jīng)登記的宅基地“使用權(quán)”只能視為一種合法占有，而不具有物權(quán)屬性。為了明確物權(quán)歸屬，保障交易安全，宅基地使用權(quán)抵押應(yīng)以宅基地登記確權(quán)為條件，未完成宅基地登記確權(quán)的宅基地不得辦理抵押。

問題8：宅基地使用權(quán)是否與地上建筑物(農(nóng)民住房)一并抵押？

《民法典》第396條繼承了《物權(quán)法》的規(guī)定的“房地一體”原則， 以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依據(jù)前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。第417條規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)抵押后，該土地上新增的建筑物不屬于抵押財產(chǎn)。該建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)時，應(yīng)當將該土地上新增的建筑物與建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。但是，新增建筑物所得的價款，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。

就農(nóng)村房屋抵押而言，無論是試點地區(qū)之規(guī)定，還是國家政策性文件，均貫徹了“房地一體”這一原則，要求農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押時須將集體建設(shè)用地使用權(quán)(宅基地使用權(quán))一并抵押，即“地隨房走”。

同理，若以宅基地使用權(quán)設(shè)立抵押，該宅基地上的農(nóng)民住房也應(yīng)一并抵押，抵押人未將其住房一并抵押的，未抵押的住房視為一并抵押。不過，若農(nóng)民住房建造于宅基地設(shè)定抵押之后，則其不屬于抵押財產(chǎn)，抵押權(quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)時，應(yīng)當將宅基地上新增的住房與宅基地使用權(quán)一并處分，但新增住房所得的價款，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。

問題9：宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)如何實現(xiàn)？

《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》要求在借款人不履行到期債務(wù)或發(fā)生當事人約定的情形時，通過與商品住房不同的抵押權(quán)實現(xiàn)方式，來確保抵押權(quán)人的權(quán)利實現(xiàn)，以降低風險。

為回應(yīng)這一要求，《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》提供了具體的解決方案?！稌盒修k法》第12條規(guī)定：“因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應(yīng)當結(jié)合試點地區(qū)實際情況，配合試點地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。”但是在實踐中，由于該規(guī)范效力層級較低，且缺乏細化規(guī)定，加之不確定各地做法是否存有差別，金融機構(gòu)仍然擔心其中的政策風險，所以對于宅基地抵押的放貸態(tài)度仍然較為謹慎。因此，如何在抵押權(quán)實現(xiàn)中給予金融機構(gòu)以足夠的信心，是宅基地使用權(quán)抵押制度改革中需要解決的重要問題。

依據(jù)目前的慣例，貸款重組的方式主要包括變更擔保條件、調(diào)整還款期限、調(diào)整貸款利率、變更借款主體、減免貸款利息等，實踐中既可以單獨使用也可將這些方式結(jié)合使用。

有學者引入“收益執(zhí)行”的抵押權(quán)實現(xiàn)方式，提出在住房財產(chǎn)權(quán)本身價值較高，而擔保的債權(quán)本身不大的場合，可以不采取變賣農(nóng)村住房的方式實現(xiàn)抵押權(quán)，而采取強制管理的方式，由執(zhí)行法院或其聘請的管理人直接將住房出租，以租金清償債務(wù)。此種方式在宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)中，并不直接對抵押物進行處分，而是通過抵押物的孳息收取來實現(xiàn)債權(quán)的優(yōu)先受償，雖對宅基地的使用會構(gòu)成限制，但并未改變宅基地使用權(quán)的權(quán)屬，相較于拍賣、變賣而言更為緩和。

縱觀上述宅基地使用權(quán)抵押的實現(xiàn)方式，貸款重組，強制管理，拍賣、變賣、折價依次呈現(xiàn)出對宅基地使用的干涉由弱到強的態(tài)勢?？紤]到宅基地使用權(quán)的社會保障功能并未完全剝離，筆者認為，上述方式的采用應(yīng)當存有順序。在貸款合同到期而借款人不能清償債務(wù)或發(fā)生合同約定的抵押權(quán)實現(xiàn)的情形時，若貸款重組的條件滿足，首先應(yīng)當鼓勵銀行與借款人達成更換擔保方式，更換抵押標的，調(diào)整還款期限等貸款重組協(xié)議，以最大可能減少借款人喪失住房基本權(quán)利的可能。而在不滿足貸款重組條件或者雙方不能達成貸款重組協(xié)議時，如果滿足“收益執(zhí)行”的條件，則應(yīng)優(yōu)先考慮以“收益執(zhí)行”的方式實現(xiàn)抵押權(quán)。只有在貸款重組和“收益執(zhí)行”均不能達成的情形下，才應(yīng)當采取傳統(tǒng)的拍賣、變賣、折價等方式實現(xiàn)抵押權(quán)。這種具有適用順序的規(guī)范模式，在現(xiàn)有條件下，可以在最大程度上防止宅基地使用權(quán)社會保障功能的落空。

問題10：試點地區(qū)有哪些先進經(jīng)驗？

德清模式：2015年7月，全國進行了33個縣市的農(nóng)村土地制度改革試點，德清縣是其中之一。

三種貸款模式：《鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)開展宅基地使用權(quán)（農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)）抵押貸款的指導意見》，對該縣農(nóng)戶用宅基地進行抵押貸款制定了3種模式，確保貸款順暢進行：

1、“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”模式進行貸款；

2、“宅基地使用權(quán)+房屋使用權(quán)”的貸款模式；

3、“單一宅基地使用權(quán)”貸款模式。

三權(quán)分置：2020年6月，全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點開展，德清縣成為首批試點縣份，并于當年12月，獲得了全國首批宅基地農(nóng)戶資格權(quán)登記證，從而成為全國首批農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點的縣市，為我國農(nóng)村宅基地改革政策制定提供必要的經(jīng)驗支持。宅基地的“三權(quán)分置”更是讓宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)變得有實際經(jīng)濟價值，從而為宅基地的改革走出了一條與眾不同的改革之路。農(nóng)村土地確權(quán)和宅基地“三權(quán)分置”改革，為盤活農(nóng)村土地，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，從而更好的實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更好的拉近農(nóng)村和城市的差距，具有很好的借鑒意義。