中央信訪督查組如何開展工作？
選取至今仍未解決的突出問題 嚴(yán)查不作為、慢作為、亂作為 嚴(yán)格落實“訴訪分離”要求
督查組約見信訪人欒某某
2019年5月15日，中央信訪督查組對涉及天津、吉林、江蘇、浙江、貴州5省市的33件信訪事項開展實地督查。
中央信訪督查組究竟如何開展工作？會不會遇到來自地方的阻力？發(fā)現(xiàn)問題究竟如何處理？又如何防止“一督了之”？
8天督查7個案件
“若地方政府確實有問題，肯定不會客氣”
5月15日，由生態(tài)環(huán)境部辦公廳副主任王英賢率領(lǐng)的督查組成員在北京南站登上南下的G263次高鐵，目的地是徐州東站。幾乎是在同一時間，由國家信訪局辦信司副司長張仁光率領(lǐng)的第二小組也登上了高鐵，目的地是蘇州北站。
督查任務(wù)
南下的督查組肩負(fù)重任。根據(jù)安排，他們需要督查7個信訪事項，其中5個與環(huán)保有關(guān)，為了在規(guī)定的時間內(nèi)完成任務(wù)，督查組分為兩個小組展開工作。
一個大背景是，這次督查專門聚焦信訪矛盾化解攻堅，針對問題較為集中的省份，選取至今仍未解決的突出問題以及審核中發(fā)現(xiàn)的不作為、慢作為、亂作為等損害群眾利益的典型問題進行督查。
此外，每個信訪事項也是經(jīng)過層層篩選的。根據(jù)《國家信訪局關(guān)于進一步加強和規(guī)范信訪事項實地督查工作的意見》，實地督查信訪事項的確定一般應(yīng)經(jīng)本級信訪工作機構(gòu)集體研究或主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)確定，避免督查的隨意性，防止辦“人情案”、“關(guān)系案”。嚴(yán)格落實“訴訪分離”要求，對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過司法途徑解決的，不得列入實地督查。
督查組與信訪人“面對面”
人員安排
在人員安排上，赴江蘇的督查組一行共7人，來自國家信訪局、生態(tài)環(huán)境部、黑龍江省信訪局等。其中，組長由王英賢擔(dān)任，副組長為張仁光和黑龍江省信訪局副局長姜曉剛，同時還邀請了人大代表和政協(xié)委員。
工作節(jié)奏
工作節(jié)奏快也是此次督查的一大特點。
5月15日下午，由王英賢率領(lǐng)的督查組一下火車便直接奔赴徐州市沛縣展開實地督查。與此同時，張仁光率領(lǐng)的督查組抵達(dá)蘇州后，也立刻向地方傳達(dá)了相關(guān)要求。
“這些問題中有的是老百姓多年反映但一直沒有了結(jié)的，我們要把案情摸清楚、搞明白，分析問題的癥結(jié)?！睆埲使庹f，必須要有解決問題的時間表，不能遙遙無期。
他說，督查組的目的是解決問題，“我們不是來給地方找麻煩，但如果地方政府工作中確實存在問題，那督查組肯定會如實指出并要求限期改正?！?/p>
兩個細(xì)節(jié)
在督查過程中，有兩個細(xì)節(jié)值得一提。
其一，在各個督查組赴地方展開督查之前，國家信訪局開展了行前培訓(xùn)，并要求各個督查組嚴(yán)守紀(jì)律，“一般安排自助餐，嚴(yán)禁飲酒，嚴(yán)格按規(guī)定結(jié)算食宿、交通等費用。嚴(yán)禁接受禮品、禮金和土特產(chǎn)”。
其二，作為今年首次信訪督查，這次督查與以往有個很大的不同，即不搞多部門參加的工作對接會、匯報會，不召開省級層面的督查情況反饋會，實地督查期間，省里陪同人員不超過2名，市縣不安排陪同人員。
督查工作如何展開？
“嚴(yán)查不作為、慢作為、亂作為”
事項久拖不決
會議開到一半，督查組決定“休會”
“我們是徐州市鼓樓區(qū)狀元樓的業(yè)主，2002年全款購買了原徐州市一建集團建設(shè)銷售的商品房，徐州市一建集團將房屋抵押給銀行，又將此房屋全款賣給了我們67戶?，F(xiàn)在這個集團已破產(chǎn)，我們居住了十幾年，但至今無法辦理房產(chǎn)證，請求解決”。
江蘇省徐州市的朱某某向國家信訪局的投訴成了此次督查的信訪事項之一。
5月16日上午9時，針對這個已經(jīng)存在了17年的問題，中央信訪督查組召開了相關(guān)會議，“到底涉及多少戶沒有辦理房產(chǎn)證？”“這些房屋是否在房管部門辦理了相關(guān)的抵押手續(xù)？”“多少戶辦理了抵押手續(xù)？”“房產(chǎn)證是否已經(jīng)下發(fā)？”“2014年解決方案是否具有可行性？”面對督查組的一系列問題，地方來參會的兩位市政府副秘書長無法給出明確的答案。
“休會！”督查組組長王英賢打破沉默，他要求，“市政府掌握情況、說得清的負(fù)責(zé)同志要參會。相關(guān)部門必須做充分準(zhǔn)備還原事實真相，提出解決方案”。
當(dāng)天下午的會議，開了整整3個小時，徐州市副市長王文生表態(tài)，“5月底前拿出具體解決方案，2019年底前爭取案結(jié)事了?！?/p>
實際上，在督查組到來之前，徐州市也曾想主動化解。
“合同必須是真實有效的意思表示，”孫勇說，“企業(yè)用職工的名義買房子，之后把房子抵押給銀行，合同本身是無效的?！?/p>
他說，從法律的角度看，信訪人買賣合同是有效的，無法辦證的原因是房子被抵押了，建議信訪人起訴，“如果勝訴，法院就可以強制執(zhí)行”。
督查組建議，有關(guān)地方和部門要對此信訪事項久拖不決的原因深刻反思，對工作中存在的不作為、慢作為、亂作為行為和違法違紀(jì)行為嚴(yán)肅查處。
前期存在法律空白
“15年了，為什么到現(xiàn)在證還沒辦下來？”
有些信訪事項，地方政府也存在自己的難處。
“2003年我等村民響應(yīng)開發(fā)區(qū)政府號召，將有證的房屋拆遷支持開發(fā)區(qū)發(fā)展，在規(guī)劃區(qū)建安置房，遷建房屋建成15年了，至今沒有辦理產(chǎn)權(quán)證，多次向基層政府反映，無人解決。所以向國家信訪局反映，請求國家信訪局領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心，督促地方政府解決農(nóng)民遷建房屋不動產(chǎn)登記問題”。
為了解決產(chǎn)權(quán)證的問題，南通市如皋市的石某曾先后三次向國家信訪局投訴。
“整個小區(qū)共多少戶？”
“600戶，都沒有辦下來。”
“政府部門是怎么答復(fù)你的？”
“他們說，證是要辦的，但還沒有到時間。”
面對督查組，石某提出了自己的疑問，“我以一個老百姓的身份問你們，都已經(jīng)15年了，為什么我的證到現(xiàn)在還沒辦下來?！?/p>
官方給出的答復(fù)是，上述問題“有其歷史上的原因，但其反映的訴求是合理的”。
歷史的原因指的是，2003年新農(nóng)村建設(shè)時實行的是異地遷建，打破了原有村組之間的產(chǎn)權(quán)界限，這是法律上的空白，面對督查組，當(dāng)?shù)卣驳莱隽俗约旱碾y處，“異地建房對照當(dāng)時的政策，在宅基地使用、建房許可、產(chǎn)權(quán)辦理等方面不具有可操作性”。
一個背景是，2016年，原國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》，明確非本集體經(jīng)濟組織成員因新農(nóng)村建設(shè)等按照政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)使用的宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法確定新建房屋占用的宅基地使用權(quán)。
這就為石某的問題，提供了政策依據(jù)。
“當(dāng)時招商引資，老百姓對經(jīng)濟發(fā)展做了很大的奉獻(xiàn)，我們也一直從政策層面上想辦法尋求解決，”面對督查組，如皋市相關(guān)負(fù)責(zé)人表態(tài)，“力爭2020年基本完成”。
其實，“力爭”兩個字的背后也存在地方政府的難題。
石某不知道的是，從2018年10月開始，如皋市就已經(jīng)在推進集體土地不動產(chǎn)權(quán)籍的調(diào)查工作，為下一步發(fā)放集體土地不動產(chǎn)權(quán)證形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
但問題是，在調(diào)查過程中也存在困境。江蘇省自然資源廳不動產(chǎn)登記中心科長張浩提到，2014年8月，江蘇省國土廳安排睢寧縣開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和宅基地、農(nóng)宅統(tǒng)一登記試點，“有一個社區(qū)共1100戶，但最終具備發(fā)證條件的只有18戶。因為不少宅基地都存在超面積的問題，有不少居民有改擴建行為?！?/p>
“國家出臺了很多惠民的政策，但實話講，有些政策太大了?！蹦贤ㄊ腥嗣裾泵貢L王智提出了自己的建議，“希望能適當(dāng)允許地方的探索和嘗試?！?/p>
經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護
督查組到來前一天出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機
這次督查的重點，除了產(chǎn)權(quán)問題，還有生態(tài)環(huán)境問題。
“我到省里上訪已經(jīng)22次了，到國家信訪局也去了兩次，雖然領(lǐng)導(dǎo)重視，但是問題推動力度慢。”面對督查組，1952年出生的欒某某扶了扶眼鏡。
他的問題，也被列入督查事項之列。
欒某某所在的村莊在行政區(qū)劃上屬揚州地界，西面被引江河與揚州隔開，東南北三面被泰州光電產(chǎn)業(yè)園包圍，成為一塊“飛地”。2014年下半年起，隨著該產(chǎn)業(yè)園內(nèi)公司入駐投產(chǎn)，村民的不滿也與日俱增，不少村民開始反映園區(qū)企業(yè)排放廢水、廢氣，污染環(huán)境，并要求整體搬遷。
不過，問題一直遲遲未解。督查組了解到，揚州、泰州兩市多次協(xié)商，但搬遷工作一直未進入實質(zhì)性階段。
然而，在督查組到揚州的前一天，事情出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)機——5月17日，江蘇省民政廳、信訪局聯(lián)合會辦，明確將東野、永興村民組劃歸泰州，由揚州在1個月內(nèi)完成區(qū)劃調(diào)整方案，由泰州明確接納方案，同時制定拆遷安置方案，今年9月1日前完成區(qū)劃調(diào)整后盡快啟動拆遷安置工作。
“老百姓不聽過程、只看結(jié)果”，面對這個結(jié)果，欒某某一連說了三次“很高興”，“感謝中央督查組，更要感謝揚州市江都區(qū)浦頭鎮(zhèn)，這種高風(fēng)亮節(jié)就是以人民為中心的具體體現(xiàn)?！睓枘衬痴f道。
不過，這件信訪事項的背后，再次把經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系擺在了桌面上。
作為全國經(jīng)濟排名靠前的大省，江蘇今年1季度的GDP為22883.79億，排全國第二，但有關(guān)環(huán)保的信訪事項卻不斷上升?！吧鷳B(tài)環(huán)境保護生態(tài)文明建設(shè)只有逗號沒有句號，永遠(yuǎn)在路上?！?/p>
為了驗證信訪人說的是否屬實，王英賢去了村莊查看，“村莊和園區(qū)的界河水質(zhì)較差，受訪村民對企業(yè)排放的刺激性氣味反映比較強烈?！?/p>
面對地方政府匯報中“企業(yè)不斷加強污染治理，監(jiān)測結(jié)果顯示排放的水、氣污染物均能達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)”的結(jié)果，王英賢說，對生態(tài)環(huán)境來說，國家標(biāo)準(zhǔn)是紅線和底線，每個地方情況不一樣，不好非要說江蘇省哪一個企業(yè)執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)一定要嚴(yán)于國標(biāo)，但我認(rèn)為，江蘇省環(huán)境承載容量和其他地方不一樣的，應(yīng)該在這方面做得更好。
在他看來，相關(guān)省份也可以自己制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展。
如何防止“一督了之”？
持續(xù)跟蹤確保整改到位
外界關(guān)心的另一個問題是，對發(fā)現(xiàn)的問題和督查組給地方提出的要求，如何確保地方能不折不扣地落實？又如何防止“一督了之”？
除此之外，還有問責(zé)機制。
據(jù)介紹，針對發(fā)現(xiàn)的問題，國家信訪局還會持續(xù)跟蹤，要求地方定期匯報進展情況。對于整改方案落實不到位的，視情提出問責(zé)建議。
根據(jù)《信訪條例》和《信訪工作責(zé)任制實施辦法》，信訪部門有三項建議權(quán)——提出改進工作、完善政策和給予處分的建議。
不過，問責(zé)卻并不是目的。
“問責(zé)只是手段，利用問責(zé)一定要審慎，不可泛化，”王英賢說，“中央督查的目的是要促進事情的解決，不能為了問責(zé)而問責(zé)?！彼f，一方面地方政府執(zhí)行職責(zé)必須到位，但另一方面，還要有一定的容錯機制。