“債貸組合”的概念最早是出現(xiàn)在國家發(fā)展改革委辦公廳的發(fā)改辦財金2050號文中，指按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動態(tài)長效監(jiān)控、全程風險管理”的模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項目建設融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對企業(yè)債務融資實施全程管理。初衷是為了發(fā)揮企業(yè)債券融資對棚戶區(qū)改造的支持作用，引導更多社會資金參與棚戶區(qū)改造項目建設。2019年6月中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的廳字〔2019〕33號文首次提出“鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目”，地方政府專項債券+銀行貸款也被廣泛稱為“債貸組合”。

1、采用“債貸組合”融資模式首要前提是滿足專項債項目申報的所有條件

采用“債貸組合”融資模式，首先項目性質需為有一定收益的公益性項目，項目類型需滿足專項債投向領域要求，財政部辦公廳 發(fā)展改革委辦公廳《關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕209號）明確2022年專項債主要投向交通基礎設施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎設施（含糧食倉儲物流設施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等領域。

結合2022年已發(fā)債項目基本情況，能源、交通、水利等重點領域建設資金需求較高，融資對貸款依賴較大，從貸款參與項目數(shù)量看，“債貸組合”項目更多投向交通及市政基礎設施領域，部分“債貸組合”項目投向棚改、民生服務等板塊。今年4月舉行的國務院政策例行吹風會上將新基建、新能源項目納入重點專項債支持范圍，在項目收益確定、投資回報率滿足要求條件下，可考慮將投向此類項目。在當前房地產(chǎn)持續(xù)嚴監(jiān)管、土地財政模式弱化的背景下，銀行貸款投向還本付息對土地出讓收入依賴度較高的項目時，需對項目收益性進行嚴格論證，避免收益下滑導致無法償還本息的風險。

2、采用債貸組合融資模式項目的實施單位需為有關企業(yè)法人項目單位，且收益必須包含專項收入

從項目單位的性質來看，廳字〔2019〕33號已經(jīng)明確：收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位，嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。

3、“債貸組合”項目，必須進行分賬管理、分類償還

國發(fā)〔2014〕43號文中提到“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借”，廳字［2019］33號文也提到省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任，項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任。“債貸組合”項目中，兩類債務性資金的償債主體不同，項目獲取收益后需進行分賬管理。對應用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息資金安全；對可用于償還銀行貸款本息的專項收入于銀行開立監(jiān)管賬戶，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障銀行貸款本息到期償付。在實際操作中，多地財政廳表示：“債貸組合”最常見的問題是缺少邊界清晰、可操作的政府性基金收入和專項收入分賬管理方案和專戶管理辦法。在項目申報時，將著重審核分賬管理方案和專戶管理辦法，如果此部分界限不明確或缺失，視為不符合組合融資要求，審核不予通過。

4、專項債和銀行貸款的受償順序

1、專項債資金作為項目部分債權資金

在償還順序上，因專項債利率低，投資者有權要求優(yōu)先償還，且政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項目前期，故專項債還款優(yōu)先有其合理性。

2、專項債資金作為項目股權資金（資本金）

在財務會計上，權益資金的受償順序劣后于債權資金，因此，專項債本息償還順序劣后于銀行貸款本息。

5、合理規(guī)劃“債貸”資金使用進度，盡快形成實物工作量

“債貸組合”項目的申報，要根據(jù)專項債的時間節(jié)點進行。目前專項債大規(guī)模集中發(fā)行，對債券發(fā)行市場造成了很大的沖擊，使得地方申報項目工作周期縮短，項目前期準備工作不扎實，在項目前期謀劃還不夠充分、成熟的情況下，倉促包裝上報項目，資金下達后，建設內容與設計方案不斷變更，拖慢項目進度，無法開工形成實物工作量，“債貸”資金閑置。同時，制定的項目進度與資金籌集計劃、支出計劃不銜接，也會導致資金撥付進度緩慢問題?！皞J組合”項目的前期謀劃、申報到后期資金的使用監(jiān)管，都需要多部門之間協(xié)同配合，部門之間配合度不高，項目報批、請款手續(xù)繁瑣，也會拖慢項目進度，進而產(chǎn)生資金沉淀。“債貸”資金的閑置，不僅增加了項目融資成本，還會影響下一年度債券資金的申報額度。

為了避免“債貸”資金閑置，提高使用績效，盡快形成實物工作量，可采取以下措施：

1、優(yōu)先選擇在建項目或前置審批手續(xù)完備、隨時具備施工條件的優(yōu)質項目，確保資金到位后可以及時支出，從源頭上杜絕資金閑置。

2、項目謀劃需扎實穩(wěn)妥，避免“拍腦袋”項目，建設前期手續(xù)前置，各部門嚴格審核項目前期手續(xù)的合法合規(guī)性和完備性，建立項目儲備一批、發(fā)行一批、建設一批、接續(xù)一批的良性機制。

3、打好“債貸”組合拳，根據(jù)項目進度計劃，制定合理的資金籌措方案和資金撥付計劃。“債貸組合”的目的是用專項債資金撬動銀行貸款支持基礎設施建設，明確銀行貸款資金使用時間，避免因過早籌集銀行貸款，造成資金閑置，增加項目的融資成本。

4、針對已出現(xiàn)資金閑置的項目，一方面要及時完善項目手續(xù)、所需要件，盡快推動項目落地建設，加快資金支出進度。另一方面，可將專項債資金按程序調整用途，將剩余的專項債資金調整到別的項目中。但應注意的是，由于財政部向各省下達的專項債新增限額通常按照債券品種（土儲、棚改、收費公路及其他類）分開下達，各品種專項債資金不能串用、混用，因此建議專項債資金用途調整限定在同一專項債品種中的不同項目之間。

“債貸組合”拓寬了基礎設施建設資金籌集渠道，是落實積極財政政策的重要抓手，在帶動擴大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤等方面發(fā)揮著重要作用。做好項目謀劃、加快前期手續(xù)辦理、合理制定資金籌措方案和使用計劃，對于“債貸組合”項目的落地具有重要意義。