淺議農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式選擇與農(nóng)村金融穩(wěn)健發(fā)展 一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的原因剖析 頻頻發(fā)生的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害，在帶來巨大的災(zāi)害損失的同時(shí)，也引發(fā)了業(yè)內(nèi)外人士對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題的反思:在商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)的今天，為何農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然處于真空? 其一，發(fā)展緩慢，救災(zāi)復(fù)產(chǎn)作用未有效發(fā)揮。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)，不僅是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的種類多、涉及范圍廣，更重要的是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率大。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)受災(zāi)的比例每年大約在40%以上，比一般發(fā)達(dá)國(guó)家高出10%至20%。農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，也意味著經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)，使得保險(xiǎn)公司缺乏拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的動(dòng)力，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展十分緩慢。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的缺位，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害后救災(zāi)復(fù)產(chǎn)的資金基本來源于政府及社會(huì)捐獻(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)平抑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、提高農(nóng)村防災(zāi)防損能力及災(zāi)后恢復(fù)能力、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。以浙江省為例，由于地處沿海，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害在全國(guó)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃中屬于最高之列，保險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)因臺(tái)風(fēng)洪水造成的損失率是上海的46－59倍。僅2005年，全省就有27.1萬公頃農(nóng)作物、28.4萬公頃水產(chǎn)遭受臺(tái)風(fēng)襲擊受災(zāi)，3.1萬頭大牲畜死亡。由于近年來該省每年保費(fèi)收入只有一兩百萬元，形成了農(nóng)民、保險(xiǎn)公司“兩不愿?！钡木置?，因此這些損失幾乎沒有得到商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償。 其二，機(jī)制缺失，未能形成風(fēng)險(xiǎn)利益共同體。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村金融對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)均具有通過風(fēng)險(xiǎn)支持獲得收益的共性特征。但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村金融目前卻未能形成風(fēng)險(xiǎn)利益共同體，讓農(nóng)村金融獨(dú)自承擔(dān)“三農(nóng)”信貸支持的風(fēng)險(xiǎn)和收益。如果農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)介入，通過與銀行機(jī)構(gòu)打造風(fēng)險(xiǎn)利益共同體，則可以使其更好地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。以吳興區(qū)東林鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)龜鱉養(yǎng)殖量最高時(shí)超過2000萬只，養(yǎng)殖農(nóng)戶數(shù)1200多戶，已從傳統(tǒng)的糧產(chǎn)區(qū)變?yōu)辇旝M養(yǎng)殖大鎮(zhèn)，走出一條特色水產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化之路。但2003年開始龜鱉市場(chǎng)行情“突變”，一夜之間造成70%以上的養(yǎng)殖戶虧損，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)龜鱉養(yǎng)殖業(yè)貸款逾期貸款增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。在地方政府的積極支持下，通過調(diào)減溫室龜鱉養(yǎng)殖量、調(diào)整養(yǎng)殖品種、建立龜鱉專業(yè)合作社等措施，該鎮(zhèn)龜鱉養(yǎng)殖業(yè)已走出大面積虧損的困境，農(nóng)戶貸款基本上能夠正常周轉(zhuǎn)。雖然市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基本得到化解，但假若龜鱉行情未能如期轉(zhuǎn)好，那農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)2000多萬元龜鱉養(yǎng)殖業(yè)貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)將是巨大的。如果有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將使農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，從而增加農(nóng)村金融對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 其三，立法滯后，導(dǎo)致政策扶持落實(shí)不到位。《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第一百五十五條明確規(guī)定：國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。但有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律、行政法規(guī)至今沒有出臺(tái)。目前，國(guó)外實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行專門立法，界定政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。我國(guó)沒有專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也就無法可依。由于立法滯后，國(guó)家提出對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持都是宏觀層面的，往往因缺少具體支持政策而落不到實(shí)處，這也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的一個(gè)重要因素。目前除免征種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的營(yíng)業(yè)稅之外，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒有其他財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，特別是沒有直接的保費(fèi)補(bǔ)貼。由于缺乏政府扶持，受農(nóng)民收入水平和購(gòu)買能力所限，如果保險(xiǎn)公司完全按照市場(chǎng)價(jià)格制定保險(xiǎn)費(fèi)率，農(nóng)民買不起；如果按農(nóng)民可以接受的標(biāo)準(zhǔn)制定保險(xiǎn)費(fèi)率，保險(xiǎn)公司賠不起。 二、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要?jiǎng)?chuàng)新思路 由于農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響較大，承擔(dān)支農(nóng)重任的銀行機(jī)構(gòu)也處在這一風(fēng)險(xiǎn)之下。如果農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)屏障沒有建立，任何形式的銀行機(jī)構(gòu)潛在風(fēng)險(xiǎn)都是巨大的，這將影響“三農(nóng)” 的信貸投入，進(jìn)而影響到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。筆者以為，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題上，需要?jiǎng)?chuàng)新思路，大膽探索，加快發(fā)展。 模式一：政策性保險(xiǎn)，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有其特性，它針對(duì)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和支付能力弱的群體，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而農(nóng)業(yè)又屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)整個(gè)和諧社會(huì)發(fā)展和人民生活穩(wěn)定起到重要作用，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行政策性保險(xiǎn)。但政府直接開辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司容易產(chǎn)生壟斷，效率低下。因此，要充分利用商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有資源，采用由政府補(bǔ)貼方式，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)交給商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府、保險(xiǎn)公司、銀行機(jī)構(gòu)和農(nóng)民“四贏”。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江，經(jīng)過一年多時(shí)間的醞釀，浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體于2006年3月1日在杭州成立，中國(guó)人保、中華聯(lián)合、平安等十家成員公司共同簽署了共保體章程，標(biāo)志著業(yè)內(nèi)期待已久的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在浙江開始破題。由于浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體遵循“政府推動(dòng)＋市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，在試點(diǎn)階段實(shí)行5倍封頂方案，其中農(nóng)業(yè)險(xiǎn)累計(jì)賠付在保費(fèi)2倍以內(nèi)，由共保體全額承擔(dān)；2至3倍部分，政府與共保體按1：1承擔(dān)；3至5倍部分，政府與共保體按2：1承擔(dān)，因此可以較好地化解單家保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)壓力，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。 模式二：專業(yè)化機(jī)構(gòu)，綜合性經(jīng)營(yíng)。由商業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶等出資，成立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。同時(shí)，出臺(tái)一定的優(yōu)惠政策，允許農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司綜合性經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)其在從事政策農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的同時(shí)，積極拓展農(nóng)村地區(qū)商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，起到“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的功效，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，提高其開發(fā)農(nóng)村保險(xiǎn)產(chǎn)品特別是農(nóng)作物保險(xiǎn)產(chǎn)品的能力，減輕政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。以2004年12月30日掛牌成立的安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司為例，該公司借鑒了法國(guó)安盟“專業(yè)化機(jī)構(gòu)，綜合性經(jīng)營(yíng)”的“大農(nóng)險(xiǎn)”模式，堅(jiān)持以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、農(nóng)民保險(xiǎn)需求，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活提供種養(yǎng)業(yè)險(xiǎn)、家財(cái)險(xiǎn)、人身意外險(xiǎn)等“一攬子”保險(xiǎn)產(chǎn)品。2005年，該公司就實(shí)現(xiàn)保費(fèi)5506萬元，其中政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)為1114萬元，常規(guī)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)保費(fèi)4392萬元，開辦保險(xiǎn)險(xiǎn)種55個(gè)，使其在完善農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)保障體系，開發(fā)培育農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)的過程中，逐步發(fā)展成為以商業(yè)化運(yùn)營(yíng)方式開辦各類涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)較好的企業(yè)效益和社會(huì)效益。 模式三：相互制保險(xiǎn)，自己保自己。相互制保險(xiǎn)公司是所有參加保險(xiǎn)的人為自己辦理保險(xiǎn)而成立的法人組織，也是國(guó)際上比較成熟和被廣泛采用的一種保險(xiǎn)組織形式。與股份制公司相比，相互制保險(xiǎn)公司在組織形式、資金來源、經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和分配機(jī)制等方面有很大的區(qū)別，其中最大的區(qū)別就是追求社會(huì)效益的最大化和會(huì)員利益的最大化。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，相互制保險(xiǎn)公司具有的優(yōu)勢(shì)也十分明顯：一是相互保險(xiǎn)形式適用于道德風(fēng)險(xiǎn)較高的保險(xiǎn)；二是相互保險(xiǎn)成本較低，為經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的人群尋求保險(xiǎn)保障提供了機(jī)會(huì)；三是由于相互保險(xiǎn)公司的投保人具有雙重性，因此公司可以靈活調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率，從而可以有效地避免利差損、費(fèi)差損等問題。目前，相互制保險(xiǎn)成為國(guó)外保險(xiǎn)市場(chǎng)的主流形式之一，公司數(shù)量和市場(chǎng)份額比重都占到全球2/5左右。在我國(guó)，經(jīng)中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，在原黑龍江農(nóng)墾總局風(fēng)險(xiǎn)互助體系的基礎(chǔ)上，成立了我國(guó)第一家相互制保險(xiǎn)公司——陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司，并于2005年1月11日正式開業(yè)，填補(bǔ)了我國(guó)尚無相互制保險(xiǎn)公司的空白。由于相互農(nóng)險(xiǎn)公司較少需要政府資金上的支持，具有比較強(qiáng)的可操作性和穩(wěn)定性，利用這種形式發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被很多業(yè)內(nèi)人士看好，漁業(yè)、全國(guó)總工會(huì)下屬的中國(guó)職工互助保險(xiǎn)等有望在陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上走得更遠(yuǎn)。 模式四：銀行辦保險(xiǎn)，嘗試雙贏路。鑒于農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在支持“三農(nóng)”發(fā)展中的特殊地位和作用，以及其與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)休戚相關(guān)的因素，結(jié)合“十一五”農(nóng)村金融體制改革的推進(jìn)，建議認(rèn)真研究在省（市、區(qū)）農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社中開展設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的試點(diǎn)。在?。ㄊ?、區(qū)）農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社中設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，一是符合其作為全?。ㄊ?、區(qū)）農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)行業(yè)管理部門的角色，有利于發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì)和交叉銷售優(yōu)勢(shì)，符合綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，形成風(fēng)險(xiǎn)利益共同體，有效提高農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)有其特殊性，它往往由小而大，由此及彼，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，作為信貸支持主體的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)影響最大，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的設(shè)立，可在一定程度上將這種負(fù)面影響和損失降至最低，有效提高信貸風(fēng)險(xiǎn)防范能力；三是以?。ㄊ小^(qū)）為單位設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，可以推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地方性行政法規(guī)立法試點(diǎn)工作，從本地實(shí)際出發(fā)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目的、性質(zhì)與定位、經(jīng)營(yíng)原則、組織形式、承保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定、保險(xiǎn)條款的制訂以及對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管等做出規(guī)定，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地位，并借助稅收杠桿的財(cái)政積累支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有利于促進(jìn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持落到實(shí)處。 模式五：政府設(shè)基金，防巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)外，許多國(guó)家都在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)的分擔(dān)作了明確的規(guī)定，美國(guó)法律規(guī)定政府補(bǔ)貼保費(fèi)的30％，加拿大法律規(guī)定政府補(bǔ)貼50％。同時(shí)，通過提供再保險(xiǎn)或建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的形式為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供政策支持。如美國(guó)和日本，政府為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，包括相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供高額補(bǔ)貼；在德國(guó)和法國(guó)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作方式雖然市場(chǎng)化，但遇到大的自然災(zāi)害和疫情，仍有政府基金作堅(jiān)強(qiáng)后盾。在我國(guó)，由于沒有巨災(zāi)支持保護(hù)體系，巨災(zāi)損失完全由保險(xiǎn)公司獨(dú)立承擔(dān)，大量風(fēng)險(xiǎn)集中于經(jīng)營(yíng)主體自身，使得保險(xiǎn)賠付率居高不下，保險(xiǎn)公司的積極性、承保能力和持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力受到嚴(yán)重影響。因此，建議抓緊建立中央和?。ㄊ?、區(qū)）兩級(jí)政府農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給主體提供一定程度的補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的來源可以是多渠道的，包括政府財(cái)政預(yù)算撥款、從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給主體的年度經(jīng)營(yíng)盈余中按一定比例提取，以及賑災(zāi)捐款中按一定比例提取等等。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)免去營(yíng)業(yè)稅的同時(shí)，建議減免所得稅，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司開拓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。所減免的稅收轉(zhuǎn)入專項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，用作應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)補(bǔ)償?shù)姆e累。